法治的細節︱關于接種新冠疫苗的幾個法律問題

王貴松/中國人民大學法學院教授

2021-08-23 17:38 來源:澎湃新聞

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截至8月20日,全國接種新冠疫苗已經超過19億劑次,接種人數接近人口總數的六成,離鐘南山院士所說群體免疫逾八成的目標還有一定的距離。為了建立免疫屏障、實現群體免疫,各地還在為新冠疫苗的全民接種做最后的努力。
雖然中央多次強調依法依規進行,但個別地方卻因急于求成也出現了違法的現象。在法言法,既然“實行依法治國,建設社會主義法治國家”已寫入憲法22年,那政府的依法行政就應是當然的要求。
在法律上是否應當接種新冠疫苗、如何對待未接種者,有以下幾個問題值得思考。
1. 首要的前提問題是,接種新冠疫苗是居民的法律義務嗎?
2019年,《疫苗管理法》第6條第2款規定,“居住在中國境內的居民,依法享有接種免疫規劃疫苗的權利,履行接種免疫規劃疫苗的義務。政府免費向居民提供免疫規劃疫苗”。同樣,2019年《基本醫療衛生與健康促進法》第21條也規定,“居民有依法接種免疫規劃疫苗的權利和義務”。
有義務接種的是免疫規劃疫苗。根據《疫苗管理法》的規定,所謂免疫規劃疫苗,有時也稱作一類疫苗,“是指居民應當按照政府的規定接種的疫苗,包括國家免疫規劃確定的疫苗,省、自治區、直轄市人民政府在執行國家免疫規劃時增加的疫苗,以及縣級以上人民政府或者其衛生健康主管部門組織的應急接種或者群體性預防接種所使用的疫苗”。
目前,新冠疫苗不屬于免疫規劃疫苗,而只是二類疫苗。故而,居民沒有接種新冠疫苗的法律義務。接種新冠疫苗不是法定義務,就意味著國家不得強制接種。也正是因如此,國家在接種新冠疫苗問題上,遵循著“知情同意自愿”的基本原則。
2. 居民沒有接種的義務,那政府可以通過間接強制的手段去促進接種嗎?
國家衛生健康委員會也反復多次強調,接種新冠疫苗是自愿的,不得強制。這種強制并不僅僅意味著直接強制接種——限制住人身自由,摁倒在地、擼起袖子,強行注射疫苗。
為了推進疫苗的接種,地方上的一種做法是不準未接種者進入公共場所等。例如,最近安徽省等多地啟動“二碼”聯查,進入公共場所需同時出示健康碼和疫苗接種記錄。據稱,在執行中,未接種者要登記姓名、電話、居住地址等信息后方可進入(但通告中并沒有寫明)。也就是說,該要求并未完全禁絕未接種者進入公共場所,而是主要是增加程序上的復雜和麻煩。但是,在現實執行中,因為有事后追責的存在,很難沒有層層加碼、拒絕進入的問題。進出公共場所是現代人的生存所需,限制進入公共場所對人的生活和工作無疑是有重大的影響。
還一種做法是將不接種疫苗納入失信名單。例如,湖北省、重慶市多地規定,對無故不接種新冠疫苗人員,納入個人誠信記錄。納入誠信記錄,就意味著今后在貸款、購房、出行、消費,甚至子女上學、就業等方面將受到不利對待。但是,一方面,誠信記錄應當依法而行,不得隨意增加誠信事項。另一方面,是否接種新冠疫苗與誠實信用之間并無關聯,如此規定執行屬于不當聯結,應為禁止之列。在被征詢接種疫苗意愿時選擇“其他”選項,與接種疫苗的“自愿”原則是相對應的,并無失信問題。
3. 政府可以采取鼓勵接種的措施嗎?
值得記起的是,在今年接種新冠疫苗的初期,有不少地方采取了激勵機制,諸如接種者可領取雞蛋、牛奶、消毒液等物資。雖然只是些小東西,但還是會給居家過日子的很多人帶來接種的意愿,也給稍顯苦悶的疫情生活增添了一點歡樂的氣氛。
那么,這種使用公共資金的激勵機制是否違法呢?因為疫苗的接種率提高有助于防止疫情的感染、擴大,關乎重要的公共利益,雖然也是在使用公共資金進行激勵,但仍為公益所需,且在專項經費之列。故而,政府采取這種激勵機制屬于容許的范圍之內。
當然,有人可能要問,為什么激勵機制可行而限制機制不可行?從理論上來說,限制機制是一種侵害,是不利措施,應當要有明確的根據;而激勵機制是一種授益,一般符合預算要求即可。從現實制度來說,限制機制不符合疫苗接種的“自愿”原則,而激勵機制則只是激起接種疫苗的意愿,是否接種仍為當事人的自愿選擇。
4. 未接種疫苗感染新冠病毒,可以追究其法律責任嗎?
安徽、江西等地的通告規定,對因未接種新冠疫苗(有禁忌癥除外)而引發新冠病毒感染事件的,依法依規嚴肅追責。也就是說,不僅對有關領導問責,還要追究個人的責任。但既然接種新冠疫苗不是居民的法定義務,那么,居民就不應當因不接種疫苗而遭受任何不利。
感染了新型冠狀病毒肺炎,其本人就已經是不幸的受害者。目前,國家按照《傳染病防治法》的規定,將新型冠狀病毒肺炎列為乙類傳染病,并采取甲類傳染病的預防、控制措施。國家可以對疑似或確診病人采取隔離治療等措施。
只有明知自己已經被確定為疑似或確診病人,拒絕隔離治療、或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療(當然,目前這種情形在現實中不容易發生),才會有追究其法律責任的問題(可參見《最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 司法部關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》)。
未接種疫苗感染新冠病毒,并非法定的法律責任的事由。另外,給新冠感染者免費治療,只是占用了部分公共資源,但卻是保障公共衛生的需要,這并非違法事由。新冠感染與接種疫苗、傳染新冠之間只有概率的聯系,而沒有必然的因果關系。
5. 既然接種疫苗如此重要,那么,國家可以將接種新冠疫苗設定為強制性義務嗎?
接種疫苗是預防傳染病的最有效措施之一。是否設定為強制性義務,涉及兩個方面的問題:一方面是可能性的問題,這是法律的問題。要將接種新冠疫苗設定為強制性義務,其實就是將新冠疫苗納入國家免疫規劃。
《疫苗管理法》第41條第1款規定,“國務院衛生健康主管部門制定國家免疫規劃;國家免疫規劃疫苗種類由國務院衛生健康主管部門會同國務院財政部門擬訂,報國務院批準后公布”;第3款規定,“省、自治區、直轄市人民政府在執行國家免疫規劃時,可以根據本行政區域疾病預防、控制需要,增加免疫規劃疫苗種類,報國務院衛生健康主管部門備案并公布”。《疫苗管理法》第51條還規定,“傳染病暴發、流行時,縣級以上地方人民政府或者其衛生健康主管部門需要采取應急接種措施的,依照法律、行政法規的規定執行。”
也就是說,法律已經設計了疫苗強制接種的程序,還區分了平時程序與應急程序兩套機制。一般,要強制實施新冠疫苗接種,就必須由國家衛健委會同財政部將其擬訂為國家免疫規劃疫苗,并報國務院批準后公布。而緊急情況下,法律只是規定“依照法律、行政法規的規定執行”,地方人民政府或者其衛生健康主管部門只能根據其規定來實施,而非按照需要任意實施。例如,新冠疫苗未正式注冊上市,經國家衛健委附條件批準用于緊急接種。緊急接種也區分重點保障對象、重點推薦對象和一般對象等。一般對象就是自愿接種的其他人員。
另一方面是必要性的問題,這既是科學問題,也是財政能力問題。國務院衛生健康委員會是相應的主管部門,但其自身也不具有相應的科學知識,應當咨詢國家免疫規劃專家咨詢委員會的意見,確定是否有必要對國家免疫規劃疫苗種類進行動態調整。
目前,納入國家免疫規劃者只有乙肝疫苗、甲肝疫苗、麻疹疫苗等11種常規疫苗。是否要將新冠疫苗納入,這當中要考慮的不僅是新型冠狀病毒肺炎的感染性大小,更重要的是新冠疫苗的特性,還有財政能力的強弱。
在科學問題上,新冠疫苗的預防有效性程度、異常反應等問題、新冠是階段性問題還是長期永久性問題,或許還需要一定時間獲取充分的實驗和實證數據去驗證。新冠疫苗是一次接種終身免疫還是需要年年接種,目前也還并不清楚。故而,目前可能還不是討論是否納入國家免疫計劃的時候。
另外,將某種疫苗列入國家免疫規劃疫苗,之所以要會同財政部,主要是因為免疫規劃疫苗是免費提供,涉及國家財政的承擔能力問題。新冠疫苗價格不菲,如果是需要年年接種,也是絕非財政所能承受的。故而,并不是越早越多納入國家免疫規劃越好。
現在的防疫形勢來之不易,需要多方維護,但中央也三令五申不得層層加碼、不能管理“一刀切”。既然新冠疫苗還難以納入國家免疫規劃,接種新冠疫苗還將處于“自愿”狀態。相關地方也只能按照這一屬性的要求,在直接或間接的強制措施之外,采取普及相關知識、鼓勵動員等多種措施,推進新冠疫苗的接種。
末了再說一句與正文無關的話,作者本人已經在今年2月27日、3月20日完成新冠疫苗接種,屬于所在單位第一批接種者。
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作者王貴松,系法學博士,中國人民大學法學院教授。法治中國,不在宏大的敘事,而在細節的雕琢。在“法治的細節”中,讓我們超越結果而明晰法治的脈絡。本專欄由法律法學界專業人士為您特供。
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責任編輯:單雪菱
校對:徐亦嘉
澎湃新聞報料:4009-20-4009   澎湃新聞,未經授權不得轉載
關鍵詞 >> 法治的細節,疫苗接種,新冠疫情,《疫苗管理法》

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